«Глубокое государство» в США

Другая часть аналитиков формулирует понятие «глубокого государства» как систему коррумпированных отношений, превалирующих среди карьерных политиков и высокопоставленных госслужащих и предопределяющих их действия, производимые без учета реальных интересов страны или даже вопреки этим интересам. По мнению известного специалиста по геополитике Джорджа Фридмана, много лет проработавшего в государственных структурах Америки, «глубокое государство» контролирует политику и влияет на ее изменения с конца XIX века.

Профессор Джейсон Ройс Линдси в своей книге Consealment of the State («Замаскированное управление государством») заявляет, что «глубокое государство» обладает существенной мощью в связи с тем, что значительную часть его составляют работники разведывательных и контрразведывательных органов. По самой сути этих структур они действуют в условиях повышенной секретности, которая и определяет их влияние. Профессор истории Висконсинского университета Альфред Маккой нередко консультирует правительственные органы по вопросам внешней политики и связанных с ней проблем международной торговли наркотиками. Он утверждает, что, как результат реакции на террористические атаки 11 сентября 2001 г., указанные органы практически составляют четвертую ветвь правительства, во многом и в возрастающей степени действующую автономно от официальной исполнительной власти.

«Глубокое государство» красной нитью проходит через войну с терроризмом, деиндустриализацию и чрезмерную финансовую зависимость американской экономики, возрастание плутократических социальных структур и бессилие политической власти.

«Глубокое государство» настолько защищено служебными и властными полномочиями своих функционеров, вооружением и оперативной мощью подчиненных им структур, деньгами и другими финансовыми инструментами, что его практически невозможно разгромить. При этом, как и во всех империях прошлого, его составляют люди, которые не в состоянии отказаться даже от не оправдавших себя методов и подходов, маскируя собственные ошибки и используя СМИ для пропаганды своих ложных успехов, нередко представляя – в глазах публики – реальные поражения в виде побед. В результате неудачи следуют одна за другой. Это может привести к полному краху американской системы, невзирая на огромные людские и материальные ресурсы страны (хотя «глубокое государство» присутствует в той или иной форме во многих странах мира, темой данной статьи является рассмотрение ситуации, сложившейся исключительно в США).

Тот факт, что невидимое и никем не контролируемое «глубокое государство» функционирует внутри властных структур, объясняет известный каждому парадокс Америки XXI столетия: в очень богатой стране огромные деньги тратятся на многочисленные проекты с благозвучными названиями, финансируемые конгрессом, а многие города на Среднем Западе разрушаются, дезинтегрируются и объявляют банкротства. По инфраструктуре США давно отстали от многих стран Европы и Южной Азии, а руководство в целом ряде регионов напоминает modus operandi банановых республик. Строительство домов и других зданий в ураганоопасных районах ведется без учета метеоусловий, а жители других территорий по нескольку дней остаются без электричества после более или менее значительных грозовых дождей. Президент пытается обезопасить страну от нелегальной эмиграции, а число нелегалов постоянно возрастает. Определенные элементы внутри правительства упорно продолжают массовое финансирование бессмысленных университетских программ вроде «Изучение африканских проблем» или «Театральное искусство времен Шекспира» взамен вкладывания средств в подготовку специалистов для действительно необходимых Америке высокотехнологичных и медицинских профессий. Меры по снижению стоимости медобслуживания и лекарств не дают результатов.

В самом звучании термина «глубокое государство» есть что-то тревожное и неприятное. Это понятие предполагает, что под покровом конституционной системы и основанных на ней принципов управления существует и действует скрытая и более мощная власть, контролирующая политические направления развития страны и многие аспекты жизни ее населения. Эта тайная власть глубоко встроена в систему управления государством, имеет свои собственные цели и обладает возможностями для противодействия решениям президента и конгресса. Мощь этой власти основана на том, что ее носители находятся вблизи рычагов управления государством, но официально не существуют и потому никем не контролируются.

Разумеется, в этом месте на ум приходят разнообразные конспирологические теории заговора, включая мировое правительство, досужие домыслы о том, кто реально стоял за террористическими атаками 11 сентября, иллюминаты (Illuminati), многообразные сюжеты о пришельцах из космоса или даже «международный еврейский кабал».

В отличие от всех указанных выше и тому подобных теорий, существующих лишь в воображении определенных людей или их объединений и групп, «глубокое государство» представляет собой вполне реальное явление. Оно по сути своей не является тайным и уж никак не мистическим.

Его даже можно определить совершенно привычным понятием – «государственная служба» (civic service), точнее ее верхние и средние слои. По мнению Джорджа Фридмана, оно существует в Америке с 1871 г., когда эта служба, или бюрократический аппарат, существенно возросла в количественном аспекте. Именно верхние и средние слои civic service своими действиями практически приводят в движение реальный механизм государственной власти, действующий под названием «федеральное правительство». Именно бюрократический аппарат контролирует и нередко видоизменяет направления политики, которую пытаются проводить в жизнь политические лидеры, законно избранные на выборах населением страны. Этот аппарат, созданный для выполнения решений президента, изначально имел и другую цель – ограничить его власть и поддерживать систему сдержек и противовесов управления (checks and balances).

До 1871 г. президент мог лично выбирать федеральных служащих. Естественным образом он выбирал лояльных себе людей, которые были способны и готовы пунктуально выполнять все его указания. Иногда его выбор являлся своего рода политическим одолжением или выражением благодарности сторонникам за их поддержку. А в некоторых случаях президент или его ближайшие подчиненные продавали (в прямом смысле слова) должности тем, кто имел возможность приобрести их и впоследствии рассчитывал выгодным образом использовать свою позицию.

Карл Шульц, выходец из Германии, генерал армии северян, затем министр внутренних дел США, выступил с идеей гражданской службы, независимой от политики. Кандидаты на такую службу должны были выбираться с помощью конкурсных экзаменов, определяющих их пригодность к данной работе. А работа этих служащих должна была заключаться в том, чтобы претворять в жизнь законы, принятые конгрессом, причем таким образом, как их представляют себе и интерпретируют президент и его ближайшее окружение. В годы правления президента Улисса Гранта была создана специальная Комиссия по делам гражданской службы, призванная заниматься наймом федеральных служащих на основе знаний и навыков, но без учета их политических взглядов. До того момента служащие были непосредственно подчинены президенту и могли быть наняты или уволены по его усмотрению. Отныне они не могли быть уволены по чьей-либо политической или иной прихоти, но только по причинам, связанным с очевидной некомпетентностью или прямым отказом подчиниться инструкциям президента или его кабинета.

Новая реформа была нацелена на ограничение президентской власти в силу того, что человек, занимающий пост президента, мог проявить себя недостаточно честным и добросовестным. Имелась и другая причина. В течение гражданской войны и сразу после нее законы и законодательные инструкции Америки значительно усложнились и стали оказывать более долгосрочный эффект на жизнь страны и ее населения. Предполагалось, что эти законы будут действовать в течение жизни нескольких поколений, в то время как президентский срок ограничивался четырьмя годами при максимуме два срока. До реформы очень многие госслужащие заменялись с приходом каждого нового президента, что не могло обеспечивать преемственность и последовательную работу правительства. С введением реформ было признано, что правительственные операции переросли срок президентства.

Кроме того, на решение о принятии реформы оказала влияние даже более глубокая концепция, а именно разделение между государством в политическом смысле и государством в смысле административном. Поскольку государство как таковое брало на себя все больше обязанностей и осуществление этих обязанностей все время существенно усложнялось, практическое управление должно было быть передано от профессиональных политиков, во многих случаях не имевших навыков детального управления, к специалистам. Таким образом, идеей, в какой-то мере воплощенной в жизнь, оказалась идея технократии, т. е. доктрины, предполагающей, что (практическое) руководство государством должно осуществляться экспертами, в свою очередь руководимыми профессиональными политиками. Политикам следовало определять направления развития общества, а технократы были призваны обеспечить экспертные знания, опыт, консультации лидеров и непрерывность принципов, методов и самого процесса управления.

На поверхности все это звучало прекрасно и не противоречило конституции, поскольку президент и конгресс оставались во главе руководства страной. Но, как и все прочие изменения, реформа принесла с собой некие непредвиденные последствия: решение породило проблему. Госслужащие оказались в положении, когда они больше не могли быть уволены по воле президента. Процесс их увольнения стал чрезвычайно сложным. Это привнесло значительные ограничения в полномочия президента и поставило федеральных служащих в весьма привилегированное положение. А само создание многочисленных слоев управления затруднило контроль за точностью выполнения указов верховной власти на нижних уровнях.

Решение проблемы видели в том, что президент назначает членов кабинета, которые должны понимать и интерпретировать его волю, осуществлять ее путем передачи указаний следующему, высшему слою госслужащих, которые входили в т. н. «список С», а по-русски лучше всего определялись бы словом «номенклатура».

Члены номенклатуры, которые естественным образом могли быть уволены при смене политической власти, желая предохранить себя, стали всячески маневрировать, чтобы обеспечить свою незаменимость или по крайней мере создать видимость таковой. Прежде всего они старались избежать ответственности за свои провалы в работе и, наоборот, приписать себе или иным образом получить признание за очевидные успехи.

Этот процесс усилился с появлением независимых структур, таких как Федеральный резерв, ЦРУ и огромный ряд других автономных и полуавтономных агентств. Одной из целей каждой из этих структур было желание прикрыть агентство в целом и каждого отдельного сотрудника от политического давления, что на практике означало также новое ограничение власти президента и его кабинета. В результате была создана система, которой оказалось не только трудно управлять, но которую было трудно даже понять с точки зрения функциональности отдельных звеньев. Решения на уровне каждой структуры вряд ли можно было назвать прозрачными не только для широкой публики, но и для высших слоев управления. При этом отношения между отдельными системами, несмотря на меры, принятые после терактов 11 сентября (включая создание Агентства национальной безопасности), по-прежнему оставляли и оставляют желать лучшего.

До недавнего времени не возникало сомнений, что госслужащие, включая работников многочисленных правоохранительных органов, не устраивают заговоров. Однако в недалеком будущем предстоит установить – и это может прояснить расследование федерального прокурора Джона Дурхэма (John Durham), инициированное в мае 2019 г. генеральным прокурором Барром, – не имела ли место попытка заговора внутри Департамента юстиции и ФБР, установивших слежку за избирательной кампанией Трампа в 2016 г.

Между тем работа госслужащих содержит целый ряд преимуществ, привлекающих немало людей: достаточная зарплата, отличные бенефиты и высокая степень гарантированной безопасности против увольнения (job security). Некоторые из госслужащих могли бы заработать намного больше в частном секторе, но они сделали свой выбор в пользу указанных преимуществ, и в дополнение многие полагают, что они служат некоей миссии. Эта миссия представляет собой сохранение не только своих позиций, но и государственного устройства в целом. Поэтому большинство госслужащих старается избежать всякого риска при принятии решений. Наилучший способ это осуществить – следовать принципу непринятия или торможения принятия любого рода решений. Значительная часть таких людей хочет делать сегодня и завтра то же самое, что они делали вчера. Их основная форма деятельности – пассивное сопротивление изменениям в государственной политике, а поскольку многие из них окончили колледжи и университеты с преобладанием леволиберального мышления, они изначально мотивированы противодействовать решениям Трампа. Другие методы, используемые этими людьми, – многочисленные утечки в СМИ документов, иной конфиденциальной информации, предумышленное усложнение государственных проектов, инструкций и процедурных вопросов, создание атмосферы замешательства в деятельности бюрократического аппарата. Все это можно обозначить известным термином «саботаж».

Представляется возможным констатировать, что многие органы государственной службы, созданные для защиты интересов американского народа, самим фактом своего существования ослабили власть политической системы и усилили власть административной. Отчасти в этом и состояло намерение Комиссии президента Гранта. Естественным образом на достаточно высоких уровнях административной системы возникли два обширных слоя сотрудников (разумеется, в органах госвласти имеются и другие типы администраторов, но их рассмотрение выходит за пределы данной статьи).

Один из двух упомянутых выше слоев – это многолетние работники государственных органов, которые в течение всей карьеры делали свою работу вопреки влиянию и усилиям представителей политической системы, которых они считали некомпетентными выскочками и дилетантами в искусстве управления. При этом сами администраторы вольно или невольно пытались обставить свою работу элементами чрезвычайной сложности и секретности. В итоге они стали представлять себя носителями и хранителями истинных интересов государства. По их мнению, не всегда неоправданному, политические руководители считают, что эксперты создают больше проблем, чем решений.

Другой слой административной системы – относительно молодые профессионалы с амбициями, превышающими их служебные полномочия. Ранее они могли придерживаться любых политических взглядов, в последнее же время, как уже отмечалось, многие из них восприняли леволиберальную ориентацию с университетских времен.

Оба эти слоя работников считают, что они должны и имеют право влиять на государственную политику как в интересах их интерпретации выбора правильных вариантов, так и в собственных карьерных интересах. Они-то и составляют обширную и разнообразную структуру «глубокого государства».

В настоящее время деятельность этих лиц проявляется в осуждении действий политического руководства – как в процессе общения на рабочих местах (примером являются текстовые месседжи одного из лидеров контрразведывательного отдела ФБР Питера Строка, ныне уволенного из органов за допущенные нарушения, и его любовницы, бывшего юриста ФБР Лизы Пейдж), так и в анонимных статьях в СМИ (выразительный пример – нашумевшая статья «работника Белого дома» в «Нью-Йорк таймс» от 5 сентября 2018 г., заявившего, что он является частью «сопротивления» (!). Видимо, этот человек полагает, что он находится в оккупированной нацистами Франции времен Второй мировой войны). Широко практикуются также многочисленные «утечки», публикуемые, как правило, все в той же «Нью-Йорк таймс» или в принадлежащей главе «Амазона» миллиардеру Джеффу Безосу «Вашингтон пост».

Исследователи, включая упомянутого выше Джорджа Фридмана, упоминают такие проявления «глубокого государства» в прошлом, как выраженное негодование в министерстве труда во времена президента Рейгана, когда были уволены все авиадиспетчеры, и не сдерживаемый гнев работников Госдепартамента в отношении Дж. Ф. Кеннеди как результат неудачной высадки десанта на Кубе в Заливе Свиней с целью свержению коммунистической диктатуры Фиделя Кастро.

Гораздо более серьезными являются попытки заговора против действующего президента со стороны официальных лиц, имманентно призванных служить его политическим интересам и осуществлять провозглашенную им политику. Таким актом являлось предложение заместителя генерального прокурора Рода Розенштейна использовать 25-ю Поправку к Конституции (отстранение от власти некомпетентного или недееспособного президента) в отношении Дональда Трампа. Попытки активно противодействовать президенту изнутри его аппарата также можно классифицировать как заговор. Чем бы эти люди ни руководствовались в своих действиях, они обязаны добросовестно выполнять директивы законно избранного президента или уйти в отставку при несогласии с ним. Любые попытки намеренно саботировать действия президента и отказ уважать результаты выборов являются или противозаконными, или по меньшей мере глубоко неэтичными. К такого рода попыткам относятся и преднамеренные утечки конфиденциальной информации. За подобные действия, а также лживые показания федеральным агентам в марте 2018 г. (по результатам расследования генерального инспектора департамента юстиции Горовица) был отправлен в отставку и лишен пенсионных привилегий один из заместителей директора ФБР Эндрю Маккейб. Что касается м-ра Розенштейна, утверждавшего, что его названное выше предложение было шуткой, то он, по-видимому, переменил свои взгляды. В последнее время Розенштейн с готовностью позирует перед кинокамерами, находясь позади и в непосредственной близости от своего босса, генерального прокурора Барра, когда тот выступает с заявлениями в поддержку политики Трампа.

Из всего сказанного можно сделать вывод, что существование «глубокого государства», реально контролирующего положение вещей в стране, является очевидным фактом, несмотря на многочисленные опровержения заинтересованных лиц. Этот факт нисколько не скрыт от любого непредвзятого наблюдателя.

«Глубокое государство» существует не в силу конспиративного заговора, но исключительно потому, что в определенный момент истории в руководстве страны возникла идея предохранить механизм управленческого функционирования от сиюминутных изменений политики. Логика его создателей понятна, но результат, как это нередко бывает, повлек за собой непредвиденные отрицательные последствия.

Григорий ПИСАРЕВСКИЙ